法律援助数据收集和分析机制研究

江苏省法律援助中心  翟洁君

法律援助机构每天都要涉及大量信息。这些信息内容庞杂、形式多样，具有很大的不确定性。如果我们不能对其进行过滤和数据化处理，就无法充分而有效地加以存储、分析和利用。建立法律援助数据收集分析机制，对法律援助业务信息实施系统管理是法律援助工作面临的重要课题。

一、数据收集分析机制的作用

数据是信息的载体也是信息的表现形式，在信息时代，它是数、字符、以及所有能输入到计算机中并被计算机程序识别和处理的符号的集合。把数据有效地组织起来并加以利用，是数据收集分析机制的任务。这一机制对于法律援助工作的发展具有重要作用：

1、提高业务处理能力。通过数据收集分析机制，我们可以快速地处理工作中遇到的大量数据，把人力从繁重原始的手工操作模式下解放出来，从而降低工作成本，提高工作效率。

2、了解工作进度。法律援助工作无时不在发展、变化。数据收集分析机制可以提供各个时段相关业务数据绝对量、增长率、比重的变化等情况，为我们了解工作进度和任务完成情况提供便利。

3、衡量工作水平。数据是法律援助业务的基本元素。一个地区法律援助发展水平如何，不仅要看文字说明材料，还要看各项数据；不仅要进行定性分析，还要进行定量分析。否则，展示在人们面前的可能只是一个模糊的概念。数据收集分析机制可以为我们评估工作绩效提供一个科学的平台。

4、提供决策支持。法律援助业务包含了大量数据，我们研究问题，确定工作目标、指标，都必须以这些数据为基础。目标过低，阻碍发展；目标过高，要么无法实现，要么导致相关指标持续虚高，形成泡沫。数据收集分析机制可以为法律援助政策的制订和实施提供支持，保证法律援助工作科学发展。

二 、建立数据收集分析机制的关键

对于建立数据收集分析机制，我国法律援助系统已经尽了很大努力，司法部法律援助中心的报表系统和江苏法律援助信息管理系统（JSLAIMS）等就是这些努力的一部分。尽管如此，仍然存在不少突出问题影响了数据收集分析机制在全国范围内的建立，主要是：不少法律援助工作人员忽视信息化的作用，不愿在数据的收集等方面花工夫；偏重于统计报表项目，对其他数据很少收集；数据格式杂乱，一致性较差，大量数据记录于原始文件之中，没有被挖掘出来；数据收集手段简单，介质主要是案卷和一些数据项极少的登记表；EXCEL、ACCESS等具有数据分析功能的软件很少使用，专业管理软件的开发使用更是无从谈起；数据的运用不充分，忽视数据对决策的支持作用，习惯于把数据作为工作成绩的参考和注释，满足于上报或偶尔对外发布了事。

从根本上解决上述问题，为建立科学完善的法律援助数据收集分析机制扫除障碍，必须抓住两个关键：

1、强化全员数据观念。法律援助工作中，数据无所不在，无时不在，每项工作、每个环节都有数据，每个法律援助工作人员都有处理数据的责任。将数据简单地理解为阿拉伯数字的想法是片面的，依靠个别统计人员完成所有数据处理工作的想法也是不现实的。只有全体法律援助工作人员都对法律援助数据的外延和建立数据体系的必要性有了一个明确的认识，建立和运行数据收集、分析机制才有基础。

2、实施系统数据管理。完成统计数据的组织管理、分析预测和综合查询等工作，为法律援助工作提供决策信息查询服务和统计信息发布服务是我们建立法律援助数据收集分析机制所要追求的目标，基于这一目标，我们必须对法律援助数据的录入、存储、汇总、查询、统计、分析等进行统一规划，对各个环节的数据管理工作提出明确要求，加强数据整合和系统整合，保证数据的完整性、一致性和可用性。

 三、如何进行数据收集

数据收集是数据分析的基础。明确数据收集的范围、方法和基本要求是建立数据收集分析机制的前提条件，也是我们工作中需要重点把握的环节。

（一）数据收集的基本要求

1、预定范围。法律援助涉及的数据量很大，没有必要将所有的数据都收集起来，因为有些数据对于我们的工作没有什么意义。科学地确定需要采集的数据量，做到细而不繁是个中关键。司法部法律援助中心的年报表定制了大量数据项，构成了全国法律援助工作统计分析的基础。尽管该报表已经考虑到了统计分析的实际需要，是司法部所有业务报表中数据量最大的，但是，它仍然难以满足各地的需要。在此基础之上，各地可以根据本地实际增加一些统计项目。当然，所有统计项目都必须预先确定。如果事先没有考虑采集某些数据，事后再来做相关的分析就很困难。实践中，这样的例子很多，比如留守儿童，以前各地都没有将其列入统计范围，现在要出具一份有关这一群体法律援助工作的分析报告就相当困难。

2、统一标准。数据如果在统计学上有意义就应当设定统一的标准，形成规范。第一，要有统一的数据存储格式标准。一般情况下，不同的存储格式是不能兼容的，当然也有例外，比如微软公司的Excel格式，既可以在项目相同的文件间实现数据合并统计，也可以被一些数据库管理软件兼容。法律援助管理部门在组织临时统计活动时，就可以用Excel制发统一的表格，通过电子邮件发到相关法律援助机构，让他们填好后再发回来，进行分类汇总。第二，要有项目统计标准。所有统计项目都应当在管理软件程序中设成字典项。作为原始数据介质的纸质表格文件，其统计项目应与软件设定的项目相一致，否则无法通过计算机进行处理。对于数据项，有国标的尽可能按照国标制定，没有国标的，要根据法律援助工作的实际并参照统计、公安、法院、民政等相等部门、行业的统计规范确定。这样做的目的是为了实现数据互通，便于进行对比分析。第三，要有统计口径和方法的要求。涉及法律援助基本数据的部分尤其应当如此。如果统计的口径和方法不同，数据之间就没有可比性。比如，通常情况下，法律援助机构开展法律咨询服务时，并没有把咨询人统计在受援人之中，但是也有些地方以法律咨询服务是法律援助的形式之一为由，而将咨询人一并统计在受援人之中。还有一些省份在地方立法中，将公证、司法鉴定等服务列为法律援助的形式，这些省份统计的法律援助案件和受援人项目就可能与其他省份就有很大的不同。

3、微机管理。在计算机中，信息必须以数据的形式出现。数据只有录入计算机并通过计算机软件管理才能快捷地进行汇总、查询、分析。从法律援助工作的发展来看，有必要开发一套适合法律援助业务需求的专用软件，并实现计算机联网，达到数据共享的效果。目前，多数地方在统计数据时遇到的棘手问题是，由于缺乏计算机软件的支持，法律援助机构无法将各类案件和受援人的数据关联起来加以分析，受援人的基本数据与案件数据是彼此分裂的，比如，未成年人法律援助案件具体涉及哪些案件类型？它们分别有多少？就很难回答。

4、适时采集。采集数据是一项经常性的工作。有些社会信息可以定期收集，比如本地区低保人群的变化情况、法律援助的需求、法律援助知晓率等，而大量的法律援助工作信息如处理法律援助咨询和案件的数据，则应逐项实时采集。时过境迁，再去补采难度极大。

5、定期汇总。通常说来，数据采集是分散进行的，只有通过汇总才能形成总的数据报表，为分析研究工作提供素材。

（二）数据收集的内容。

法律援助工作要收集的数据很多。以下几类为我们的工作所必需：

1、接待数据。法律援助机构接待来访和提供无偿法律咨询的数据，对于掌握分析社会动态，了解群众对于法律服务的需求，具有重要作用。接待数据的收集应覆盖来访、来电、来信、传真、电邮、网上咨询等方面，内容包括咨询人基本情况数据、咨询事项数据、处理数据三部分。考虑到提供法律咨询不需要进行经济困难审查，对咨询人的数据要求不宜过多；相对于来访咨询，处理来电、来信所要收集的数据应该更加简单。数据收集的范围，主要应考虑统计和查询的实际需要。

2、案件数据。这是数据收集的重点。案件数据覆盖当事人申请和人民法院指定两大方面。内容包括申请人（受援人）基本情况数据、申请人（受援人）家庭经济状况数据、案情数据、受理审查和指派数据、办案数据以及服务质量测评数据等。对案件数据进行计算机管理，不能取代卷宗等纸质文件的作用，因为大量的原始材料不可能都通过计算机存储。电子数据与纸质文件并存，必然会产生工作量增加的问题，这是难以避免的。新技术的采用不可能没有代价。在案件数据中，需要特别强调的是申请人（受援人）基本情况数据。因为我国对于各类困难群体都有相应的政府部门和社团组织负责联系和关心，法律援助机构要经常向他们提供与各类群体相关的数据材料，目前设定的妇女、老年人、未成年人、残疾人、一般贫者等统计项目已经无法满足需要，有必要进一步细化和增加。另一个需要关注的问题是申请人（受援人）家庭经济状况数据。在强调扩大法律援助覆盖面，简化审查程序的背景下，这一部分数据很容易被忽视。不少地方一味地从方便群众的良好愿望出发推出了免予经济审查的项目，不再要求申请人提供经济状况材料，结果是有关申请人（受援人）的经济状况数据阙如。其实，收集和分析申请人经济状况数据对于确定法律援助经济困难标准具有十分重要的意义，它可以使我们知道目前受援人的经济状况已经大致处于一种什么样的水平，我们执行的经济困难标准是否已经过时，应该如何进行调整。

3、援助机构和服务提供者数据。援助机构数据包括法律援助机构职能、地址、联系方式、编制性质等内容，法律援助机构工作人员、经费及其构成等数据也属于这部分。从管理的角度看，法律援助具体提供者如律师事务所和律师的信息也应该进行收集。这对于遴选援助人员办案，保证办案效果和质量有一定意义。

5、服务测评数据。按照《法律援助条例》的规定，法律援助机构应向受援人提供“符合标准”的法律服务。虽然我们现在还没有建立一个有关法律援助服务标准的评价体系，但是不等于说我们就无所作为了。我们一方面应加快服务标准研究制定的步伐，另一方面可以在征求服务对象意见方面做一些尝试。在提供咨询和办案两方面，分别建立申请人（受援人）评价机制，由他们对法律援助机构的咨询服务行为、受理审查行为和办案工作进行满意度测评。这不仅是必要的，也是可行的，对于提高法律援助的工作效率和服务水准有很大的促进作用。因为我们的服务是为了受援人，他们的评价对于我们来说至关重要。

6、与法律援助相关的数据。主要包括受援人获得司法救助和公证费、鉴定费减免待遇的数据，本地区法律援助潜在对象的数据，政府对各类困难人员的特殊政策等。

（三）数据收集的方式

常用的数据收集方式有：表格采集、访问、问卷调查、观察、查阅资料（包浏览网站查资料）等。其中，表格采集和问卷调查是最为常用的。

为了数据分析的需要，法律援助机构应当一次性地在法律援助申请表、申请人经济困难证明表（申报表）等制式表格中将需要采集的数据项目悉数列明，尽可能不要把基本信息的采集工作放在决定援助之后。在审查阶段，我们收集的信息越多，就越能快速地对申请人提出的请求作出判断和回应，并为接下来的查询、统计和分析工作提供丰富的素材。同时，那些需要由法律援助申请人填写的表格应该可以方便地从法律援助机构工作站以及律师事务所等法律服务机构免费获得，政府和法律援助网站上应当提供免费下载。

设计使用制式表格，必须正确处理科学管理与简化程序的关系。法律援助的受理、审查是一项规范性很强的工作，受到行政法规的严格约束。简化程序不是不要程序，也不是免去一些必要的手续。如果我们片面强调方便申请人，而将一些申请手续免去，把数据采集的工作省掉，就会为法律援助人员滥用职权打开方便之门，并有损于法律援助工作的规范发展。通常说来，上级报表要求统计的项目往往是一些比较重要的数据，对这些数据的统计要求也是对相应工作的要求。数据的完整性是系统分析的基础。即使是享有免予经济审查资格的法律援助申请人，我们也有必要让其提交经济状况申报表（只是毋需审查而已），这样做的目的在于建立一个能够反映所有受援人经济信息的数据库，为法律援助数据分析和决策服务。

问卷调查使用的范围也很广，在了解法律援助知晓率、法律援助需求和法律援助服务质量等信息时具有重要作用。问卷调查的一般步骤是：①确定调查的目的及调查对象；②设计调查问卷；③发放、收集调查问卷；④记录、整理、分析数据；⑤作出结论。问卷调查涉及许多调查技巧，展开调查之前应当对调查人员进行必要的培训。

 四、数据分析的重点

数据分析的方法很多，如综合分析、交叉分析、关联分析等等，有的甚至还要通过计算机建立相应的数据模型并加上一定的变量来进行描述。这些都是统计分析的方法论，统计学和计算机科学领域对这类问题的研究比较深入。在法律援助工作中要做的数据分析，多数是比较简单的，复杂的分析运算主要存在于法律援助社会需求的预测、经济困难标准的确定等方面，不过这不是本文所要研究的重点。针对目前法律援助业务数据分析中存在的问题，我觉得应抓好五项重点：

1、明确数据分析的目的。数据分析工作应当围绕事先确的的意图进行，要清楚用这些数据说明什么，解决什么问题。

2、重视数据验证工作。在进行数据分析之前，必须做两件事：第一，去伪存真，查明数据的真实性。因为保持数据的真实性是所有工作的前提，如果背离了真实性，我们所做的一切都将毫无意义。虚假数据完全是垃圾。第二，去粗去精，了解数据能否满足分析的要求。因为数据可能存在于若干个有待合并的文件中，在这些文件中可能还包含一些我们不需要或不理解的信息。

3、尽可能对数据报表做说明。报表数据是单向展示的、静态的，填表人对统计项目是如何理解、把握的，在报表中看不出来。因此，上报的报表数据应当尽可能附有统计口径、数据变化情况的文字说明。

4、定期提交数据分析报告。要多角度、持续性地做好相关业务的分析报告，综合运用各类数据，研究数据间的作用机制，不断发现问题，及时改进。

5、所有案件办结后都应提交结案报告。好的结案报告和办案心得都具有数据分析的性质，对于法律援助机构积累工作数据，掌握办案情况，实施质量监督具有一定作用。

五、对数据收集分析机制的支持

数据收集分析机制应当有相应的系统支持。当前，应突出五个方面的支持作用。

1、明确法律援助机构和法律援助人员的责任。法律援助机构负责组织实施法律援助工作，是法律援助数据收集分析机制的主要力量。同时，法律援助服务又是由法律援助机构和社会律师等法律服务人员来完成的。在提供服务的过程中产生的大量数据，需要由援助人员收集、储存下来。没有他们在数据源头所做的工作，数据的收集和分析机制就无法建立。因此，法律援助机构必须把数据收集分析的要求落实到所有工作环节，为法律援助数据收集分析机制奠定坚实的基础。

2、建立法律援助信息管理系统。法律援助信息管理系统应当成为数据收集分析机制的重要平台。大量业务数据只有通过这样的平台进行管理，才能有效地实现数据的存储、共享、查询、统计、分析。利用现成的文字处理软件进行分散的业务统计工作，事倍功半，没有效率可言。

3、规范数据采集表格和统计报表。根据法律援助业务统计的要求，改进报表统计项目，使报表的设计适应数据分析和发布的要求。报表项目层次应当清晰，数据之间的关系应当吻合、平衡。法律援助申请表、法律援助咨询登记表等基础表格的内容应与年度统计报表相衔接，年度统计报表与所有基础表格之间具有关联性，共同构成一个统一的报表体系。

4、组织开展相关培训。为保证数据收集分析工作正常进行，信息管理软件系统应备有操作说明书，纸质登记表、统计表也应有填写说明。除此之外，还要加强对相关数据管理人员的培训，使他们能够熟练地进行系统操作，完成统计分析任务，并在实践中不断提出改进数据收集分析机制的意见。

5、定期进行信息发布。在我国，法律援助是一项公共服务。新推出的法律援助政策措施、社会关注的一些法律援助数据都应当向社会公开，一方面让公众了解法律援助工作的开展情况，另一方面接受社会的监督，使法律援助工作更好地服务社会，并赢得广泛的社会支持。

                                                     2008年8月